Володимир Яворський, правник: Запропоновані владою повноваження інформаційного омбудсмена — це перекручення функцій омбудсмена

25 листопада 2019 р.

Експерт Центру прав людини Zmina Володимир Яворський — про медійні законодавчі ініціативи влади.

15 листопада міністр культури, молоді та спорту України Володимир Бородянський і перший заступник міністра Анатолій Максимчук представили запрошеним медійникам концепцію захисту інформаційного простору від дезінформації, розроблену міністерством. Міністерство планує винести питання захисту інформаційного простору в окремий законопроект із приблизною назвою «Про боротьбу з дезінформацією» (окремий від законопроекту про медіа, над яким тепер працює Комітет із питань гуманітарної та інформаційної політики).

Про всі аспекти концепції та першу реакцію медійників під час презентації ви можете прочитати тут. Ми також публікували колонку Галини Петренко, яка виклала позицію ГО «Детектор медіа»: найбільший ризик законопроекту — в поспіху з його підготовкою, а найбільш контраверсійна ідея — запровадження кримінальної відповідальності за дезінформацію.

«Детектор медіа» попросив медійних експертів оцінити ініціативи нової влади щодо медіа та протидії дезінформації. Ми поставили всім низку однакових запитань. На них уже відповіли колишній заступник міністра інформаційної політики Дмитро Золотухінюристи Інституту масової інформації Роман Головенко та Алі Сафаров.

Сьогодні публікуємо думку експерта Центру прав людини Zmina Володимира Яворського.

– Як ви ставитеся до ідеї запровадити адміністративну (за одноразове поширення дезінформації без ознак замовності; відсутність вихідних даних про медіа) та кримінальну (умисне, систематичне поширення дезінформації; умисне поширення дезінформації на замовлення третьої особи або якщо спричинено шкоду; втручання в діяльність журналіста та / або медіа, підкуп) відповідальність за дезінформацію? Якщо проти, то як, на вашу думку, слід боротись із дезінформацією? Якщо в цілому за, то в чому, на вашу думку, плюси й мінуси цієї ініціативи? Чи згодні ви з тим, щоби такі інструменти вводилися в Україні незалежно від прогнозованої негативної реакції західних правозахисних організацій? Якщо так — то чому?

– Застосування відповідальності є обмеженням свободи вираження поглядів. Такі обмеження повинні зазнавати прискіпливого аналізу й мати переконливе обґрунтування.

Міжнародні правозахисні організації захищають права людини. Свобода слова та вільні вибори є фундаментом демократії. Фактично ситуація в цій сфері є визначальною щодо визнання країни демократичною. Тому будь-які обмеження свободи слова можуть запроваджуватися, коли вони відповідають міжнародним стандартам. Ці стандарти доволі конкретні й висувають низку вимог щодо змісту та процедур застосування подібних обмежень.

Поширення неправдивої інформації ніколи не буде захищатися свободою слова. І за це може наставати відповідальність. Однак такі обмеження мають бути чіткими, зрозумілими, переслідувати конкретні цілі, що передбачені Конституцією. Крім того необхідно довести, що саме такими заходами можна досягти цих цілей і ці обмеження повинні бути пропорційними. Ці вимоги є не тільки в міжнародному праві, але в Конституції України. Тому я би не зводив проблему застосування обмежень свободи слова виключно до реакції іноземних та міжнародних організацій. Це наше внутрішнє завдання — навчитися захищати демократію і права людини демократичними методами.

Важливо, що застосування відповідальності у сфері свободи слова має так званий охолоджувальний ефект, що посилює самоцензуру — журналісти просто можуть боятися поширювати незручну інформацію через побоювання переслідувань. Це також доволі сильний аргумент проти методів покарання, що пояснює доволі жорсткі вимоги до встановлення відповідальності.

Докладніше дивіться огляд практики Європейського суду з прав людини, рішення якого є обов’язковими в Україні.

Серед обов’язкових критеріїв легітимності обмеження свободи слова — чіткість закону. Журналіст і ЗМІ повинні наперед чітко усвідомлювати, які саме дії є незаконними. З наведеного поки що не зрозуміло, які конкретні склади правопорушень пропонуються, як вони співвідносяться з іншими правопорушеннями. Наприклад, правопорушення «підкуп», «перешкоджання діяльності журналіста» вже існують.

Проте можна погодитися, що може бути відповідальність за відсутність вихідних даних про медіа, однак виникає питання, що під цим розуміти і яких саме медіа це стосується. Чи буде це, наприклад, стосуватися всіх інтернет-видань, чи тільки друкованих ЗМІ?

Поки що бракує чіткості, щоби насправді позитивно чи негативно оцінювати пропозиції влади. Необхідно бачити конкретні склади правопорушень, а також обґрунтування щодо кожного з них.

Видається, що способами покарання в цій сфері буде важко домогтися великих перемог. Також проблемою можуть стати зловживання, до котрих може призвести така система. Наприклад, початок розслідування дозволяє вчиняти багато кримінальних процесуальних дій, спрямованих проти ЗМІ та журналістів — стеження, прослуховування телефонів і телекомунікацій, а отже виявлення інформаційних джерел журналістів, обшуки та виїмки й багато іншого. Не потрібно навіть доводити справу до суду, навіть сама справа може бути доволі абсурдною, однак повний арсенал заходів може бути задіяний проти ЗМІ та журналіста.

Вже це є суттєвою загрозою свободі слова, хоча на цьому етапі ще навіть не йдеться про винуватість особи та встановлення розміру відповідальності.

Також варто підкреслити, що розгляд справ, навіть адміністративних, буде тривати довгий час, і на момент винесення рішення актуальність спростування дезінформації явно втрачається.

Як показує світовий досвід, застосування відповідальності є ефективним лише у крайніх найбільш брутальних випадках, однак це не може виступати системною зброєю проти дезінформації.

Кодекс проти дезінформації ЄС містить багато позитивних прикладів, що можна робити в цій сфері, не застосовуючи відповідальність:

  • розвивати суспільне мовлення;
  • ефективно застосовувати антимонопольне законодавство;
  • обмежувати політичну пряму та непряму рекламу;
  • розвивати інструменти протидії мові ворожнечі, за що можуть застосовуватися й відповідні покарання, оскільки дезінформація доволі часто спрямована саме на це.

Як не дивно, пропоновані державою заходи не включають понад 2/3 заходів, вказаних у згаданому Кодексі ЄС проти дезінформації. Див. більш докладно тут.

– На ваш погляд, чи має відповідальність поширюватися не лише на ЗМІ як юридичну особу та / або власників і топ-менеджерів, а й на журналістів — авторів публікацій? Чому?

– Відповідальність може бути встановлена виключно на підставі наявності вини особи. Відповідальність без вини особи не може вважатися обґрунтованим обмеженням свободи слова. Тому якщо буде доведена вина журналіста в поширенні дезінформації, то він повинен нести відповідальність. Це можна доводити, наприклад, при встановленні вказівки підготувати й поширити відповідну дезінформацію, отримання за це гонорару чи інших подібних обставин справи. Очевидно, що для відповідальності особи недостатньо самого факту поширення неправдивої інформації, а важливо з’ясувати повністю всі обставини підготовки такої інформації.

– Нині в законодавстві є таке визначення: «Журналіст — творчий працівник, який професійно збирає, одержує, створює й займається підготовкою інформації для засобів масової інформації, виконує редакційно-посадові службові обов’язки в засобі масової інформації (в штаті або на позаштатних засадах) відповідно до професійних назв посад (роботи) журналіста, які зазначаються в державному класифікаторі професій України». Як ви ставитеся до ідеї уточнити цей статус пунктом про те, що журналістом є людина, яка отримує більшість доходів від журналістської праці? І / або та, що дотримується в роботі журналістських стандартів? Чи треба взагалі уточнювати визначення журналіста?

– Це положення не потребує уточнень. Насправді повного, єдиного, уніфікованого й однозначного визначення поняття «журналіст» у праві не існує.

Загалом, окрім певних незначних винятків, у праві не існує великих додаткових переваг наявності статусу журналіста. У принципі цього й не потрібно, оскільки журналіст користується практично тими ж правами, що й звичайна людина. Вирішення проблеми захисту журналістів лежить не в питанні визначення, чи є людина журналістом, а в уважнішому та прискіпливішому ставленні правоохоронних органів до випадків нападів, погроз чи вчинення інших протиправних дій щодо журналістів.

Ось, наприклад, огляд практики Європейського суду з прав людини щодо виконання зобов’язань державою до захисту журналістів. Як бачимо, суд узагалі не звертає уваги на визначення, хто є журналістом. Важливішим є питання процедур та уважнішого й прискіпливішого ставлення органів влади до правопорушень чи погроз журналістам.

Пропозиція включити ознаку «доходів» є проблемою, оскільки фактично зобов’яже всіх журналістів звітувати про власні доходи, що є невиправданим та може розцінюватися як тиск на журналіста. Багато журналістів працюють у різних формах, традиційно є журналісти, що щоденно працюють, а є такі, що періодично готують матеріали, й це навряд чи має піддаватися законодавчому визначенню.

Дивно, але у пропозиціях влади жодним чином не обґрунтовується реальна потреба в такому регулюванні.

– Одна з ідей влади — узалежнити статус журналіста від дотримання Кодексу журналістської етики. Чи можливо це, на вашу думку, й чи доречно?

– Така позиція швидше буде розглядатися як необґрунтоване обмеження свободи слова, оскільки це створює штучні перепони до професії. Особливо це буде проблемою, коли ці перепони будуть створені державою.

Якщо це означає, що за порушення Кодексу, людина буде позбавлена статусу журналіста чи «не журналіст» не зможе, це буде однозначне порушення свободи слова. Навряд чи можна заборонити поширювати у ЗМІ матеріали не від журналістів. А тоді таке визначення не матиме практичної легітимної цілі, оскільки завжди «не журналісти» зможуть фактично виконувати ті ж завдання та функції у ЗМІ. Це ніяк не зупинятиме тих, хто поширює дезінформацію.

Наприклад, є певний телеканал Х, що свідомо поширює дезінформацію. Журналіста було покарано за порушення Кодексу, й можливо, його перестануть називати офіційно журналістом. Однак він і надалі зможе поширювати цю інформацію. З точки зору міжнародного права, він залишатиметься журналістом, незалежно від визначення внутрішнім законодавством. Він буде себе називати «представником» ЗМІ й критикувати владу за позбавлення права на професію. Тобто насправді цей інструмент і ця процедура ніяк не обмежать поширення дезінформації. А також не позбавлять його ніяких можливостей захисту як журналіста. Для міжнародного права не має значення, як вас будуть називати, журналістом, «представником ЗМІ», блогером чи ще кимось, — усі вони будуть мати однаковий ступінь захисту свободи слова. Тому в такому випадку значно важливіший не статус особи, а «обґрунтування» покарання чи інше обмеження свободи слова. Якщо це буде обґрунтовано — то жоден статус особи не може її виправдати, наприклад, у випадку свідомого поширення неправдивої інформації.

З іншого боку, є потенційна загроза зловживання цим інструментом, особливо коли буде велика роль держави й вона зможе впливати на рішення щодо визначення, хто є журналістом. Це одразу може позначитися на тих, хто критикує владу чи здійснює розслідування її зловживань.

– Влада хоче створення незалежної організації саморегуляції медіа. Водночас пропонує повне або часткове фінансування її діяльності державою. На вашу думку, чи слід державі брати участь у її створенні, зокрема прописувати повноваження та повністю або частково фінансувати її з бюджету? Якщо ні, то хто має бути засновником такої організації і якими мають бути джерела її фінансування?

– Будь-яка участь держави в цих сферах буде розглядатися як прямий чи непрямий тиск на журналістів. Більше того, в тих сферах, де держава мала би раніше створити таке саморегулювання, вона не досягла успіху. Наприклад, реформа адвокатури провалена в цій частині повністю. Та ж проблема існує з нотаріусами, лікарями чи іншими професійними спільнотами. Держава в жодній сфері не спромоглася створити таку систему, яку можна вважати позитивною практикою.

Тому на сьогодні немає підстав для створення єдиної журналістської організації з боку держави.

З іншого боку, влада й без нового законодавства може фінансово надавати допомогу наявним саморегуляторним механізмам журналістів та сприяти їхньому розвитку.

– Наскільки посада інформаційного омбудсмена, запровадити яку хоче влада, відповідає запропонованим повноваженням, з огляду на практику тих країн, де така посада вже є? Наскільки ефективним, на вашу думку, буде цей новий інститут? Чи впорається він із моніторингом інформаційного простору та з розглядом скарг щодо дезінформації?

– Це перекручення функцій омбудсмена. Немає такої країни, де б омбудсмени захищали суспільство. Вони були створені як уповноважені парламентів із захисту прав людини.

Тут можна оглянути такі інституції, що координуються ООН.

Об’єм їхніх повноважень досить різний у різних країнах, але ніде їхні повноваження не спрямовані на захист чогось іншого, ніж права людини. Зазвичай омбудсмен із питань інформації займається питанням відкритості та доступу до інформації, захистом персональних даних, а також захистом свободи слова. Він ніде не займається просто моніторингом інформаційного простору чи пошуком дезінформації.

Фактично в запропонованому варіанті його діяльність буде спрямована на постійне обмеження свободи слова, хоча, як зазначалося, його функція є протилежною. Адже каральна функція не притаманна офісу омбудсмена. Зазвичай цей механізм є адміністративним і не судовим. Омбудсмени, як правило, самі приймають рішення по скаргах, які можуть мати різну силу: можуть бути обов’язковими чи необов’язковими. Однак ніде ця інституція не застосовується для подання скарг до суду, оскільки правове представництво не є звичною функцією омбудсменів.

З огляду на це, представлена інституція не має нічого спільного із класичним розумінням поняття «омбудсмен», а є радше адміністративно-каральним органом, спрямованим на покарання винних у поширенні «дезінформації». У демократичних країнах не існує практики створення таких органів.

– Володимир Бородянський запропонував таке визначення дезінформації з Кодексу практики Європейського Союзу щодо протидії дезінформації: «Очевидно неправдива або така, яка вводить в оману, інформація, що в сукупності: створена, представлена і поширена з метою економічної вигоди або умисного введення в оману громадськості; та може заподіяти шкоду суспільству через загрозу демократичним політичним процесам і процесам вироблення політики, а також таким суспільним благам, як захист здоров’я громадян, довкілля і безпека. Поняття “дезінформація” не охоплює недостовірну рекламу, помилки у звітності, сатиру і пародію чи очевидні необ’єктивні новини й коментарі, та не є порушенням юридичних зобов’язань, кодексів саморегулювання рекламних послуг і стандартів щодо недостовірної реклами». За його словами, для України слід розробити іншу дефініцію. Що, на вашу думку, треба додати або змінити в цьому визначенні? Чи треба взагалі визначення дезінформації?

– Кодекс, із якого взято визначення, не є правовим нормативним документом. Він не є обов’язковим, його характер та зміст можна радше назвати описом ситуації, рекомендацій та кращих практик. З огляду на це, це визначення надано в такому широкому та доволі розмитому контексті. До нього у принципі не можна ставитися як до нормативного визначення. Тим більше, що навіть далі в тексті Кодексу часто йдеться не про дезінформацію. Сталої дефініції поняття «дезінформація» на сьогодні у праві не має. У праві використовуються дещо інші категорії: правдива чи неправдива інформація. Тому доцільніше явище дезінформації розділити на більш дрібні правові категорії, що можуть підлягати регулюванню.

– Голова парламентського Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики Олександр Ткаченко запропонував застосовувати санкції щодо засобів масової інформації, які, наприклад, протягом трьох років є постійно збитковими. Які плюси та мінуси такого підходу? На вашу думку, чи спрацює цей метод боротьби зі впливом власників на ЗМІ? І якщо так, то яким може бути механізм санкцій? А якщо ні, то як слід боротися із залежністю медіа від своїх інвесторів і політичних патронів?

– Це буде розцінено однозначно як обмеження свободи слова. Критерій прибутковості не може розглядатися в цій сфері. Багато ЗМІ можуть бути збитковими й можуть мати різні, навіть суспільно важливі некомерційні цілі. Це стосується навіть електронних медіа, не кажучи вже про друковані ЗМІ, до яких такі вимоги є явно не обґрунтованими.

Для обмеження впливу власників та інвесторів необхідно вводити чітке регулювання про розділення повноважень у ЗМІ, посилювати антимонопольне регулювання через контроль усіх видів медіа (тобто контроль має включати не тільки телебачення, радіо, але й друковану пресу, інтернет-видання тощо), стимулювати на рівні державних регуляторних органів місцеві ЗМІ та диверсифікацію власників та інвесторів національних медіа, створення редакційних рад без участі власника чи інвестора та редакційної політики, чітке регулювання прямої та непрямої політичної реклами, заборони спонсорства новин та впровадження інших інструментів забезпечення редакційної незалежності ЗМІ.

Наприклад, якщо зобов’язати всі ЗМІ мати власні редакційні політики, то вони можуть чітко визначати процедури та інструменти підготовки й перевірки інформації перед її поширенням, стандарти подання тієї чи іншої інформації та багато інших питань, що пов’язані з обмеженням дезінформації. Це надасть змогу не тільки перевірити, хто в конкретному ЗМІ є відповідальним за підготовку й поширення дезінформації й, відповідно, може нести за це відповідальність, а також встановити, чи діяв журналіст та ЗМІ добросовісно, тобто чи виконали всі необхідні дії для перевірки інформації дії. Звісно, цей інструмент не вирішить усіх проблем, однак зможе вплинути на боротьбу з фейками. Єдиного інструменту проти дезінформації, на жаль, не існує.

Фото: zn.ua

 

 

 

 

 

Джерело: Детектор медіа

Залишити коментар

Filed under "2014-2020"

Напишіть відгук

Please log in using one of these methods to post your comment:

Лого WordPress.com

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис WordPress.com. Log Out /  Змінити )

Google photo

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Google. Log Out /  Змінити )

Twitter picture

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Twitter. Log Out /  Змінити )

Facebook photo

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Facebook. Log Out /  Змінити )

З’єднання з %s